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PLAN ESTRATÉGICO DE RAFAELA-PER-

Esta Experiencia depende de Rafaela, provincia de Santa Fe

Calle: Moreno 8
Localidad: Rafaela
Código Postal: 2300
Teléfono: 03492 427201 / 03492 50200
Fax: 03492 426611
E-mail: municipalidad@rafaela.gov.ar
Sitio Web: www.rafaela.gov.ar
Cantidad de Habitantes: 95450
Organismo del municipio que implementó la experiencia.

Caracterización del área del municipio en la que se llevó a cabo el programa: Características generales de dicha dependencia teniendo en cuenta principalmente misiones y funciones de la unidad, objetivos de la unidad, grado de formalización de la unidad y de los procedimientos, tipo de departamentalización (rígida o flexible):

Teniendo en cuenta que esta experiencia, el plan estratégico para Rafaela-PER_ se basa en la participación ciudadana, ya sea en forma individual como a través de instituciones representativas, los protagonistas exceden los límites del municipio. Es importante destacar que participan de manera directa de todas las secretarias que conforman el Departamento Ejecutivo Municipal, estando a cargo de la coordinación general del plan, la subsecretaría de planeamiento y vivienda.

En función de ello, la estructura funcional del plan fue variando a lo largo del tiempo, respetando de esta manera las distintas instancias y necesidades del proceso y los cambios que la realidad de la ciudad iba imponiendo. Es por ello que en la etapa de Formulación la estructura no fue la misma que en la implementación, con el pleno desarrollo de posproyectos.

 Etapa de formulación:

  • El consejo General, compuesto por todas las instituciones de la ciudad, se reúne en Asambleas anuales, es quien convalida definitivamente el plan.
  • El consejo ejecutivo, es el encargado de legitimar cada etapa del plan, y está compuesto por las instituciones mas representativas de la comunidad.
El equipo técnico, es el responsable de programar, coordinar y facilitar todas las acciones encaminadas a la elaboración del plan. Desde el inicio, estuvo conformado con técnicos apartados por las instituciones de los distintos sectores sociales que integran el consejo ejecutivo del plan, siendo este un ámbito claramente interdisciplinario y multisectorial.

Etapa de implementación

Al ponerse en marcha las acciones concretas, fue necesario replantear la estructura de funcionamiento, ya que el centro de gravedad del plan comenzaba a estar en los proyectos. Por lo tanto el equipo técnico deja de funcionar como tal y surgen:

  • Las comisiones de proyectos: conformada por los actores urbanos directamente involucrados en el proyecto y son quienes aportan los recursos necesarios para concretar cada proyecto.
  • La comisión de línea: se conforma de correspondencia con cada línea estratégica. Su función es la de evaluar los proyectos que llevan adelante las Comisiones de Proyectos.
  • La comisión de seguimiento: conformada por los coordinadores de cada comisión de línea y los miembros del antiguo equipo técnico, quienes aportan la metodología para esa nueva instancia. En este ámbito s realiza la síntesis y evaluación general del avance de todas las acciones llevadas adelante por las comisiones de línea. Estos informes de avance con comunicados al consejo ejecutivo para su aprobación y legitimación.
  • Tanto el consejo ejecutivo como el consejo general mantienen sus funciones, ya que son los órganos de legitimación del plan.


Objetivos Propuestos y metas del Proyecto

La redefinición de los escenarios globales encuentra a las ciudades insertas en un contexto de cambios continuos, donde es necesario apelar al fortalecimiento de la relación entre los distintos sectores de la comunidad a través de un proceso liderado por el Estado Local, con vía de superación de la crisis.

En función de ello, el gobierno Municipal de la Ciudad de Rafaela, asumió el compromiso de impulsar un espacio permanente de discusión y búsqueda del consenso entre todos los actores sociales de la ciudad, con el objetivo claro de:

 

  • Definir colectivamente un objetivo de la ciudad, tras el cual encolumnar todas las políticas y esfuerzos de los distintos sectores de la sociedad Rafaelina, para posicionar competitivamente a Rafaela en los nuevos escenarios de actuación.

 

Teniendo como objetivos secundarios:

  • Integrar las distintas posiciones de los diferentes actores sociales de la comunidad, en acuerdos que permitan garantizar la sustentabilidad del desarrollo de la ciudad.
  • Plantear una gestión participativa e integral, que haga posible la proyección y planificación de la ciudad en los aspectos de la producción, del empleo, urbanísticos, ambientales, educativos, institucionales y culturales.
  • Inculcar en los distintos sectores sociales que la resolución de los problemas colectivos debe ser un compromiso asumido por toda la comunidad y no una obligación exclusiva de las autoridades municipales.
  • Eliminar los planteos unilaterales, aislados, sin propuestas válidas, evitando la dispersión de esfuerzos.
  • Lograr que la sociedad rafaelina incorpore una herramienta de Gestión que aporte la metodología necesaria para eficientizar y racionalizar la toma de decisiones en cualquier ámbito de la comunidad.


Marco normativo de la Experiencia

La flexibilidad y adecuación a cada momento del plan no solo esta presente en la refuncionalización de las estructuras, sino otro ejemplo valioso es lo acontecido con el marco normativo que sustenta jurídicamente el plan.

En este sentido, se tiene que la comisión especial plan Director, creada en diciembre de 1993por medio de la ordenanza Nº 2677 (t.o. con la ordenanza Nº2742) no logró cristalizar hechos concretos importantes. Recién en 1996 se cambia la perspectiva de pensamiento y reflexión acerca de la ciudad, una vez convocado el plan y constituido su consejo ejecutivo, dicho organismo es reemplazado por la comisión especial plan estratégico mediante ordenanza 2953 del 19-12-96

Esta nueva comisión, formada por el departamento ejecutivo municipal y el consejo municipal, le brinda el sustento institucional y jurídico al proceso participativo que se había iniciado, la cual se enriquece incorporando instituciones de la ciudad para conformar el consejo ejecutivo del plan.

Pero en realidad, y esto es lo mas trascendente, el proceso de participación va delante y las normas lo van consolidando, y si bien la comisión que determina la norma es creada por norma municipal, el eje del PER esta en el consejo ejecutivo, el cual es multisectorial y conformado por los sectores de la sociedad mas representativos. De esta manera va quedando consolidada la articulación publico privada, uno de los pilares de este proceso de gestión de la ciudad.

Pero posiblemente, las normas que le otorgan el sustento jurídico mas fuerte no son las meramente formales, dedicadas a la conformación y estructura de este ámbito. Sino aquellas, surgidas de distintos proyectos del plan, y que lo proveen como el natural espacio para los consensos y acuerdos en aquellos temas trascendentes para la ciudad. Tal es el caso de la ordenanza Nº 3118 de instalación de grandes superficies comerciales, la ordenanza Nº 3224, Marco ambiental, entre otras.

 



Características generales de la iniciativa

Luego que se llevaran a cabo todas las etapas de la formulación del plan, prediagnostico, talleres participativos de Diagnóstico, de definición de objetivos y de líneas estratégicas, proyectos, de inicio la verdadera gestión estratégica durante el año 1998.

El primer semestre se caracterizó por un fuerte trabajo interno del plan estratégico. Las seis comisiones de línea analizaron exhaustivamente cada una de las 110 de las propuestas de proyectos presentadas ante el consejo general, evaluando su factibilidad, actores comprometidos, recursos necesarios para llevarlos a cabo, y lo mas importante, priorizando los proyectos estratégicos que se iban a poner en marcha. Luego de esa etapa de análisis, fueron 83 los proyectos los proyectos definidos para los primeros cinco años del plan. El mes de julio de 1998 marcó, entonces, el momento “cero” de la implementación del plan, se ponían en marcha los primeros 26 proyectos que iban a generar las trasformaciones necesarias en la ciudad que permitirían arrastrar luego a las demás acciones para, progresivamente, acercarse a la visión de la ciudad definida colectivamente.

El centro de gravedad del plan estratégico, se había trasladado, por la inercia del mismo, a los proyectos en marcha, por lo que se modificó la estructura de funcionamiento del plan, adaptándose a los nuevos requerimientos. La comisión de seguimiento fue la encargada , entonces, de realizar el monitoreo del plan, verificar el grado de avance de los proyectos, de las líneas estratégicas en función del objetivo de ciudad planteado colectivamente. Un esencial cuidado se tuvo desde el inicio de la implementación, el análisis del grado de la participación institucional en el plan, base de este proceso. Es así que, desde ese momento, se realizan en forma semestral, los informes de avance del plan los que son comunicados al consejo ejecutivo y evaluadas conjuntamente con la comisión de seguimiento, verificando de esta manera que las acciones implementadas no se alejen del objetivo de ciudad, planteando con el mismo propósito, nuevas líneas de trabajo.

A partir de ellos, se puede comprobar como se fue dando el involucramiento progresivo, pero de continuo crecimiento de los sectores de la comunidad, mostrando claramente que es a través del plan estratégico como se van reforzando las distintas redes entre los actores urbanos implicando cada vez más a distintos sectores en las políticas urbanas de gran trascendencia.

Esto quedó demostrado durante la crisis iniciada en diciembre de 2001, cuando se dio respuesta a la grave situación en forma ordenada, consensuando entre todos los sectores involucrados. Luego, durante el mes de mayo de 2002, convocados por la comisión de línea, Fortalecimiento Institucional y la Secretaría de Desarrollo Económico y Social del Municipio, se realizaron talleres de diagnostico de la problemática social de la ciudad. En el marco del plan estratégico y utilizando su metodología, e n apenas un mes se definieron objetivos, líneas de y trabajo y mas de cuarenta proyectos, de los cuales 16 esta en marcha, a través del concurso de aproximadamente cuarenta representantes institucionales.

Etapas de implementación y grado de avance

El trabajo desarrollado puede desarrollarse en las siguientes instancias:

Prediagnóstico: tres grupos temáticos (productivo, social, urbanistico) delinearon los rasgos definitivos de la realidad Rafaelina, elaborando un borrador para el análisis. Con este material se realizaron 114 entrevistas a representantes significativos de todas las actividades de la ciudad, por autoridad, prestigio o conocimiento.

 Talleres participativos de reflexión  y análisis para el diagnóstico: Participaron ciento setenta y seis personas representativas de diversos sectores de la comunidad. La metodología aplicada fue la de talleres multisectoriales, donde se detectaron los problemas, se eligieron los principales y se definieron objetivos para cada uno de ellos, analizándose luego los aspectos fuertes y débiles que poseen los actores involucrados en cada caso.

Análisis de escenarios externos y futuros: Luego del análisis interno fue necesario referenciar nuestra realidad en un entorno cambiante y no determinado por la acción local. Como un aporte innovador se organizó un ciclo de conferencias abiertas para todo el público, con expositores de primer nivel nacional, que incluyeron como parte de su actividad una reunión de análisis con el equipo técnico y una reunión de tipo sectorial con una institución de la sociedad que coparticipaba en la organización del evento.

Síntesis de problemas: como conclusión de todos los elementos trabajados a lo largo de seis meses, el equipo técnico, con el asesoramiento de un experto en sociología realizó una síntesis ordenada de análisis de problemas críticos, determinado los centros críticos donde se debe actuar en cada caso, constituyendo, junto a los anteriores, el ultimo de los materiales del diagnostico que se pondrá a consideración de la ciudad.

Comisiones multisectoriales de trabajo: se definió del modelo de ciudad u objetivo general. El consejo ejecutivo del plan  estratégico para Rafaela, reunido en sesión plenaria con el equipo técnico, redacto el objetivo central puntualizando los ejes motores para este primer Plan estratégico, se definieron además las seis líneas estratégicas.

Comisiones temáticas: Se integran seis comisiones con los representantes institucionales que tienen intervención en cada una de las temáticas de acuerdo a los grandes ejes estratégicos planteados. Quedaron definidos los objetivos y sub-objetivos del plan y las respectivas propuestas de proyectos.

Asamblea general: se presentaron allí el enunciado de objetivo de ciudad, las líneas estratégicas (elementos ya consensuados) y se pusieron a consideración de todas las entidades el conjunto de iniciativas formuladas como acciones estratégicas y proyectos que sumaron 110 propuestas. Estuvieron presentes 213 instituciones locales, que reflejó el fruto del proceso participativo desarrollado durante 13 meses.

Implementación: A partir de este momento, se comienzan a llevar adelante los proyectos anunciados, a través de distintas comisiones de proyectos.

Nueva agenda de ciudad: durante el mes de 2002, mas de setenta instituciones de Rafaela se reunieron para llevar adelante realizaron talleres participativos con el fon de realizar el diagnostico de la problemática social de la ciudad, definiéndose objetivos, líneas de acción y cuarenta proyectos, que se suman a los 68 que ya se encuentran en marcha en el seno del plan estratégico, de los cuales se pusieron en marcha quince. La fortaleza de este proceso se encuentra en la capacidad que adquirió la sociedad Rafaelina para reaccionar inteligentemente y con metodología a las instituciones de crisis, ya que logro definir la política y accionar concretas a llevar adelante en base a la discusión colectiva y consenso entre los distintos sectores involucrados.

 



Financiamiento


Evaluación del impacto de la Experiencia

Un plan estratégico no se debe manifestar solamente en el ejercicio teórico de seminarios y documentos, sino en la generación de elementos nuevos y transformadores de la realidad urbana que no podrían hacerse de otra manera que con la concertación y cooperación  de los actores sociales. En la ciudad de Rafaela la amplia participación en la discusión del perfil de ciudad deseado, favoreció la predisposición y el compromiso sectorial para encarar temas y proyectos de gravitación que significan cambios profundos en la ciudad.

Como en cualquier plan, no todo puede hacerse a la vez; casi en 1998 se definieron prioridades para el primer año de trabajo 2do semestre de 1998 y 1er semestre de 1999) para obtener una orientación sobre donde se aplicarían los recursos humanos, políticos y económicos para que generen transformaciones más rápidas, adhesión participativa y posibilidad de concreción de otros proyectos relacionados. Aplicando un sistema de valoración específico de acuerdo a esos ítems se determinaron 39 proyectos prioritarios en los cuales se comenzó a trabajar.

En general se enfocó el eje de trabajo en los proyectos prioritarios: en noviembre de 1998, 19 de los 26 proyectos en marcha eran prioritarios; en junio de 1999, 23 de los 37 proyectos en marcha eran los de mayor prioridad. Así creció la proporción del 48% al 58% sobre los 39 proyectos definidos como prioritarios. La dinámica del plan generó la definición y estudio de nuevos proyectos a partir de las comisiones participativas; un ejemplo es la formación de un equipo técnico ambiental, creado como consecuencia del avance en las políticas del foro ambiental.

Actualmente, 243 representantes institucionales trabajan en 83 proyectos estratégicos en materia de urbanismo, calidad ambiental, salud, educación, comunicaciones, desarrollo productivo, fortalecimiento institucional.

Pero quizás que el aspecto mas trascendente, que quedo descubierto durante la crisis iniciada en diciembre de 2001, fue que la ciudad encontró en el plan estratégico la herramienta más sólida para generar una especie de fortalecimiento de la trama social rafaelina, evidenciada principalmente por dos hechos: en primer instancia, la generación de ámbitos de discusión y tratamiento de problemáticas ciudadanas, surgidas de la misma gente en la ciudad. Es por ello que para resolver las políticas a aplicar y acciones concretar a llevar a cabo en la temática social, se aposto al consenso y definición colectiva de los pasos a seguir en el marco del plan estratégico.

Y por otro lado, y no menos importante, es la “mística” instaurada por el plan para la resolución de las problemáticas urbanas. Se afianzó una nueva manera de resolver las cuestiones cotidianas de la comunidad, basadas principalmente en la participación, el dialogo, el consenso, en una dinámica del trabajo basada en el consenso, definición de objetivos consensuados y alineación de las acciones de todos los actores tras los mismos.

Esta dinámica de participación, compromiso, consenso para definir el objetivo común a lograr, tras el cual se encolumnaron en forma inmediata los distintos actores urbanos, es consecuencia directa de contar con una manera social de resolver las cuestiones, de la densificación de la trama social rafaelina alcanzada luego de transitar el camino de la planificación estratégica y entenderla  como una de las herramientas mas adecuadas para reaccionar y actuar organizadamente ante los continuos cambios que la realidad impone.



Mecanismos de seguimiento y evaluación implementados

En primer lugar, se desarrolló un esquema de control de gestión o evaluación de seguimiento para el plan estratégico, que permite efectuar un seguimiento adecuado de las tareas para llevar a cabo las actividades propuestas en el proceso de planificación. Lo que se mide es un indicador de desempeño que representa el grado de avance de todos los proyectos y el plan en su conjunto de manera operativa, pero de ninguna manera la calidad de los proyectos y actividades comunes a todos que son tabuladas, luego se define la contribución que hará cada proyecto a la línea de acción y cada línea de acción al plan en su conjunto.

Se trabaja en base a porcentajes de avances y contribuciones teóricas que son establecidas arbitrariamente sobre la base de algunos elementos de análisis. Con la finalidad de acotar este grado de subjetividad, es importante mantener un criterio constante de consideración de las diversas situaciones que hacen al manejo de los proyectos. Si bien podría ser aceptable cierta variación de criterios de acuerdo a las líneas de trabajo, dentro de ellas se debería asegurar la unidad en los mismos (por ejemplo, la asignación de fondos debe tener la misma ponderación en todos los proyectos dentro de cada línea, lo mismo que la determinación e actores, etc.). El sistema de control de gestión propuesto se basa en el esquema general de análisis del que dispone el plan estratégico de Málaga, al que se le han realizado algunas modificaciones de acuerdo a la realidad de la ciudad de Rafaela.

Utilizando la metodología definida por la comisión de seguimiento, cada comisión de línea, periódicamente realiza un informe de avance, el cual es comunicado a la comisión de seguimiento y ésta a su vez, luego de procesar los informes de avance de las seis líneas, realiza el informe de avance del plan, que es informado al consejo ejecutivo. Además de los proyectos en relación a lo planteado inicialmente, se realiza también un seguimiento de participación institucional a lo largo del proceso. Esto permite evaluar el grado de compromiso que el plan va generando en los distintos actores urbanos de la comunidad, situación que consolida el presupuesto participativo.

La evaluación del avance del plan, y sus respectivos informes, se realiza cada seis meses, desde diciembre de 1998 momento en que finalizo el primer semestre de la etapa de implementación. Los mismos permiten conocer, para cada línea estratégica, dos elementos fundamentales como el avance de los proyectos y el nivel de participación ciudadana.

Es indudable que contar con esta información en forma periódica conlleva una doble fortaleza: por un lado permite monitorear que se vayan desarrollando las acciones estratégicas planteadas al inicio del proceso y encolumnadas tras el objetivo de ciudad definido colectivamente, verificado su eficacia. Por otro lado, refuerza el compromiso de los actores involucrados, porque se verifica el cumplimiento de lo establecido, se concretan las acciones propuestas queda claro que este método de hacer ciudad no eran promesas vacías, y sobretodo, quienes participan se sienten protagonistas de los cambios que comienza a ver en la ciudad. Esta es sin dudas, la base de la credibilidad y continuidad del plan.

 



Comentarios

Sin dudas que uno de los mas fuertes problemas que se tuvo que superar a lo largo del proceso, fue la falta de dinámica de dialogo, de consenso, de análisis colectivo que existían en la ciudad. Primaban voces aisladas y personales, con posiciones tomadas de antemano, lo que generaba situaciones irreductibles y en ocasiones inconciliables.

En determinadas cuestiones las posiciones de cada sector de la comunidad no coincidían, y de alguna manera , se responsabilizaba al gobierno municipal por no encontrar soluciones a las situaciones existentes. Cuando en realidad no se tenía en claro cuales eran las responsabilidades y el rol de cada uno de los actores, generándose conflictos sin que existiera un marco de contención y discusión amplio.

El proceso se centro en primera instancia en generar un ámbito amplio, común a todos los sectores que permitiera, por primera vez en la ciudad, que todos los actores escuchen las posiciones individuales, para luego poder plantear una estrategia común que lleve a mejorar la calidad de vida de todos los vecinos de la ciudad. Las instituciones se orientaron entonces no solo a considerar el hecho ya consumado, sino intentando definir acciones trasformadoras conjuntas que permitiesen encontrar el marco de referencia para las situaciones importantes.

Es importante tener presente que una situación critica puede presentarse cuando en el curso de la elaboración del plan se presentan casos de coyuntura que tienen implicancia futura, y como resulta obvio, no puede detenerse la realidad hasta que se definan líneas generales de actuación. Lo importante en la situación es evitar que decisiones de coyuntura desconozcan el rumbo que va concertando la sociedad. A fines de 1997, el municipio debía tomar definiciones sobre temas críticos como la habilitación comercial de una estación aérea y el traslado de la Terminal de ómnibus. La continuación de las etapas del plan hubiera significado postergar al menos en un año la toma de la decisión sobre esos temas vitales para la ciudad.

La solución adoptada fue convocar a un taller multisectorial ara el análisis de estos problemas, promovido en su organización por los sectores claves de la problemática y coordinado por dos miembros del equipo técnico del P.E.R.. El análisis partió del objetivo general de la ciudad (que había sido definido un mes atrás) para fijar orientaciones que enmarcan la resolución de estos temas estratégicos; y fue cumplido porque se logro un alto grado de coincidencias sobre los criterios de localización de la Terminal de ómnibus y los limites de operatividad de la futura estación aérea.

En este caso no fue el P.E.R. quien decidió acciones concretas, sino fue el marco para el análisis y la concertación, que se hizo posible porque en la instancia se aportaron visiones de distintos sectores: políticos, funcionarios, profesionales, operadores técnicos; la convocatoria fue conocida públicamente y se supero el clásico marco de debate entre dos partes que termina muchas veces con posiciones irreductibles.



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