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SILOS DE GUALEGUAYCHÚ: UNA RESPUESTA SANITARIA PARA LAS NECESIDADES DE LA GENTE.

Esta Experiencia depende de Gualeguaychú, provincia de Entre Ríos

Calle: Irigoyen 75
Localidad: Gualeguaychu
Código Postal: 2820
Teléfono: 03446-427989
Fax: 03446-420428
E-mail: cultura@gualeguaychu.gov.ar
Sitio Web: www.gualeguaychu.gov.ar
Cantidad de Habitantes: 76220
Organismo del municipio que implementó la experiencia.
Áreas que dependían de la Secretaria de Acción Social, como Discapacidad, Tercera Edad, Gestión Comunitaria, Desarrollo Infantil y Familia, Servicio Social, Programa Alimentario, además a otras áreas como la Empresa de Higiene Urbana, Planeamiento, Cultura, Consorcios, Defensa del Consumidor, Gobierno, Tránsito, Medio Ambiente, Producción, y otras entidades de la Sociedad Civil y ONG’s

Caracterización del Municipio en que tuvo lugar la Experiencia

Gualeguaychú es según la Ley de Municipios de la Provincia, Municipio de Primera Categoría. Es la ciudad cabecera de Departamento homónimo. La base fundamental de su economía se divide en porciones similares entre la agro-ganadera; industrial y comercial y el sector servicios.

Datos INDEC 2001 - Población total Ciudad de Gualeguaychú: 76.220 habitantes.

Datos Unidad de Estadística y Censos (UNECE) de la  Municipalidad de Gualeguaychú. 2002: El índice de masculinidad (IM) indica que en la población total de la ciudad por cada 100 mujeres hay 91 varones. Tamaño y composición de los hogares: 21.050 hogares. La proporción de hogares unipersonales alcanza al 14 % del total de los hogares pero sólo representa el 4 por ciento de la población total de la ciudad. Hogares con 2 y 3 miembros: el 40,7 % de todos los hogares contienen al 29,4 % de la población de la ciudad. Los hogares con 4, 5 o más miembros representan el 45,1 % de todos los hogares y contienen a más del 66 % de la población. Miembros por hogar: 3,5. Educación: El 98,3 % de la población de 6 años y más asiste actualmente, o asistió en el pasado, a un establecimiento educativo, mientras que apenas el 1,7 % nunca asistió. La población que nunca asistió se concentra entre las personas de más edad, al tiempo que apenas el 0,3 % de los niños entre los 6 y los 12 años nunca asistió. Actualmente, 18.825 personas asisten a un establecimiento educativo. Del total de personas que asisten, más del 53 % (unas 10.000 personas) concurren al nivel primario, un 33 % (6.200 personas) asisten al nivel medio y algo más del 9 % (1.770 personas) cursa estudios superiores o universitarios. De las 44.776 personas que asistieron en el pasado, el 28 % (12.547 personas) completaron al menos el nivel secundario, mientras que una proporción superior (43,4 %, unas 19.400 personas) completó solamente el nivel primario, y un 17,7 %  (7.925 personas) no completó el nivel primario. 

Participación económica, subocupación y desocupación: La población que participa en las actividades económicas, ya sea trabajando o buscando una ocupación, alcanza un total de 26.941 personas, que representan el 44,6 % de la población total. Del total de las personas activas económicamente, el 58,6 % (unas 15.800 personas) tiene al menos una ocupación, mientras que un 17,9 % (unas 4.800 personas) está subocupada y el 23,5 % está desocupada.

. Presupuesto anual del Municipio (año 2005): $ 43.133.409.

. Cantidad de empleados municipales: 813 empleados, contando funcionarios políticos y de carrera, empleados de planta permanente y contratados. En tanto la Empresa Municipal de Higiene Urbana (Autárquica) tiene 108 empleados.

 



Objetivos Propuestos y metas del Proyecto

Objetivo principal

Poner en marcha un proyecto orientado hacia la promoción y la prevención de la salud, sin descuidar el diagnóstico precoz, el tratamiento adecuado y la rehabilitación, para mejorar la calidad de vida de  la comunidad. Tomando como ejes principales la intersectorialidad, la participación social y la descentralización, que son compartidos por las estrategias de Municipio Saludable, Sistemas locales de Salud (SILOS) y Atención Primaria de la Salud (APS). A través de un cambio en el modelo de gestión y de atención.

Objetivo secundarios

1.        Desarrollar la estrategia Municipios Saludables. Fomentar la Promoción de la Salud (que es fundamentalmente una estrategia  intersectorial y de participación social)  a través de la implementación de la  propuesta de Municipio Saludable, que plantea nuevos modelos de gestión.

2.        Implementar la política municipal de salud: organización, capacitación y solidaridad. La capacitación y organización de equipos de promotores de salud y el desarrollo de espacios de deliberación y concertación como son los Consejos Locales de Salud

3.        Reorientar el sistema de salud municipal y transformar el modelo de atención. Mejorar la infraestructura, el equipamiento, la comunicación  y la cantidad y calidad del recurso humano de los centros de salud. Mejorar indicadores de proceso y de resultados, con un aumento planificado del presupuesto y a un costo que la comunidad pueda sostener. Transformar el modelo de atención, para pasar de la atención de la demanda a un modelo de atención programado y orientado  a la promoción y la prevención, que cumpla verdaderamente con los preceptos de la APS, fundamentalmente con estrategias de descentralización y participación social.

4.        Poner en marcha la estrategia de Escuelas Promotoras de Salud. Desarrollando los tres ejes: la educación para la salud con un enfoque integral, la creación de entornos saludables y la provisión de servicios de salud.

5.        Articular las acciones con el Hospital Provincial para conformar una red de servicios (SILOS). Desarrollar un SILOS Municipal (Sistema Local de Salud Municipal), que es en la práctica una propuesta más intrasectorial de salud (a pesar de que teóricamente es intersectorial, y así fue originalmente pensado), descentralizada y con participación social, útil para la organización del sector salud, en un escenario donde el sector de la salud está conformado por redes públicas, de la seguridad social y privadas, con nuevos modelos de gestión.

Metas:

1.        Formalizar institucionalmente la propuesta de Municipio Saludable, conformar un Consejo Directivo Intersectorial, asesor del Intendente, y poner en marcha por lo menos dos proyectos de promoción de la salud en el 1° año.

2.        Capacitar la primer camada de promotores en el primer año. La instalación periódica y sistemática de las reuniones de gestión participativa del personal mensual desde el primer trimestre.

3.        Construir y equipar, en los primeros 2 años, tres centros de salud y reformar por lo menos dos centros. Incorporar  en el primer semestre a los profesionales, técnicos y administrativos necesarios para cubrir las actividades que requiere la población del área programática  de los centros. Y Poner en marcha en el primer trimestre un programa de capacitación permanente del personal de los centros de salud. Mejorar  los indicadores de proceso cuantitativos y cualitativos en un 10% en el 1° año y en un 20% al 3° año. Lograr la transformación del modelo de atención en 3 años; el 1° año alcanzar una adecuación mediana en por lo menos el 50 % de los centros de salud para los 4 ejes: a: atención programada de la demanda; b: gerenciamiento del efector; c: funcionamiento del sistema de referencia y contrarreferencia; d: articulación de los centros de salud con los centros de atención infantil –CAI- (comedores, escuelas, jardines, guarderías, etc.). En el 2° año alcanzar una adecuación en el 50% de los centros de salud para los 4 ejes y el 3° año alcanzar un 80 % de adecuación para los 4 ejes.

4.        Formular y ejecutar por lo menos dos proyectos de promoción de la salud en las escuelas en los dos primeros años y conformar la red de Escuelas Promotoras de Salud durante el segundo año.

5.        Constituir un SILOS Municipal que integre los efectores públicos municipales y los provinciales: armando una red de efectores de complejidad creciente e interrelacionados entre sí, que atienda a toda la población de Gualeguaychú sin cobertura de salud privada y de la seguridad social,  comenzando con el 70% el 1° año, 80 %  el 2° año y alcanzar el 90 % al 3° año. Poner en marcha el sistema de Referencia y Contrarreferencia para los servicios finales e intermedios en los primeros 6 meses. Articular algunas acciones con el sector privado y  el de la seguridad social durante el primer año.



Marco normativo de la Experiencia
Declaración del Concejo Deliberante sobre el Interés Municipal en la implementación de la Estrategia de Municipio Saludable (anexo 1)

Convenio con Cáritas (anexo 2)

Carta de Intención con Dirección Departamental de Educación Provincial (anexo 3)



Características generales de la iniciativa
Se organizaron las áreas programáticas de cada centro de salud, con el conocimiento más preciso de la cantidad y localización de la población a cargo, que generalmente no cuentan con otro tipo de cobertura de salud (cuadro 1),

La población beneficiaria corresponde a la del área programática de los 6 Centros Municipales de Salud: 19045 habitantes, con un 15.3% con NBI, 385 niños menores de 1 año, 1872 niños de 1 a 5 años, 562 embarazadas, 5600 mujeres en edad fértil, 2360 embarazadas y 2359 mayores de 60 años.

El Programa de salud se implementó con articulaciones intra-sectoriales con el Htal. Provincial  Centenario, la Región Sanitaria y los Centros de Salud Provinciales, con los que se conformó el Sistema de Referencia y Contrarreferencia del Sistema de Local de Salud de Gualeguaychú (SILOS), que incluyó servicios intermedios y finales (anexo 1). También se articularon acciones de promoción de la salud con el Colegio Médico que representa a efectores del subsector privado y de la Seguridad Social.

Las articulaciones extra-sectorialmente se realizaron con las ONG nombradas en el capítulo: Caracterización del área del municipio en la que se llevó a cabo el programa, a través del Componente de Salud del Consejo Consultivo Municipal, que funcionó como Consejo Intersectorial del Municipio Saludable de Gualeguaychú. Se firmó un Convenio con Cáritas para realizar la Auditoría Social (cuadro 2). También contribuyó al éxito del Programa la articulación con el Concejo Deliberante y las diferentes áreas municipales, por ejemplo con Tránsito, empresa Higiene Urbana, Cultura, Medio Ambiente, Planeamiento, Desarrollo Infantil, Tercera Edad y Discapacidad.

Uno de los programas que merece una mención especial es el alimentario: “Comiendo en Familia”, donde existió una complementación de todos los recursos de la Secretaría de Desarrollo Social y la Dirección de Salud. En este proyecto es muy importante el trabajo conjunto con las Facultades de Nutrición y Bromatología de la Universidad de Entre Ríos.

Otra articulación fundamental fue con Educación que se institucionalizó a través de un Convenio para llevar a cabo la Iniciativa de Escuelas Promotoras de Salud.

La participación social se generó a nivel de la macrogestión en el Consejo Consultivo Municipal y a nivel meso y microgestión en la gestión participativa del personal y la puesta en marcha de los Consejos Locales de Salud en dos de los Centros Municipales.

Para el sector salud se desarrolló la estrategia de SILOS, que implicó la construcción de una red de servicios de salud de complejidad creciente y que incluyera el sector público (municipal y provincial), y la articulación de algunas acciones de promoción y prevención con el sector privado y de obras sociales. Tuvo como objetivo transformar la estructura burocrática de la organización del sistema de salud municipal en un modelo matricial, con clara gestión participativa de los trabajadores y participación comunitaria a través de la planificación local participativa, para lo que se conformaron en algunos Centros espacios de deliberación y concertación o Consejos Locales de. Se implementaron herramientas del gerenciamiento (managed care) y del gerencialismo (desburocratización) para mejorar la calidad de los servicios a través de la medicina basada en la evidencia (MBE), la satisfacción del usuario y un coste adecuado. Durante el desarrollo del Sistema de Salud Local se fueron articulando las actividades de los centros de salud municipales, los centros de salud provinciales y el hospital provincial. Todos fueron actores principales y necesarios para la puesta en marcha de este proyecto.

Así como en el nivel macro se utilizaron herramientas de gestión de la Planificación Estratégica, para los niveles meso y micro fue necesario utilizar herramientas de la Planificación Local Participativa, la gestión participativa de los trabajadores, el gerenciamiento y el gerencialismo.

Para el nivel meso o “gestión de centros” del sector salud (nivel programático) se implementó un modelo de gerenciamiento participativo, que promovió una descentralización efectiva e implicaba la planificación local en cada centro, como las metas a cumplir y las actividades a realizar, en reuniones mensuales donde participaban los miembros del equipo, las autoridades municipales y en algunos casos representantes de la comunidad (escuela, jardín, promotores comunitarios, usuarios, etc.). En este proceso ya se realizaron más de 90 reuniones con los equipos, 10 de ellas con participación de representantes de la comunidad o de otras instituciones, iniciándose en dos la conformación de los Consejos Locales de Salud. Todas estas actividades motivaron al personal y a la comunidad para desarrollar diferentes proyectos que se están implementando, como el caso del Programa Desnutrición Cero en el Centro de Salud de Munilla.



Etapas de implementación y grado de avance

En estos primeros 19 meses de implementación se lograron avances en las 5 metas propuestas; sin embargo, como es una estrategia muy compleja que compromete a numerosos efectores solo se alcanzaron logros parciales, y aunque al iniciar el Programa elaboramos un cronograma de avances, no se pudo implementar como estaba programado.

Como se puede evaluar por los resultados se avanzó en algunos aspectos y en otros no. Creemos que estamos entrando en la 2° etapa que podríamos considerar como de consolidación y apropiación del proyecto por los trabajadores y la comunidad, que se puede observar en todos los Centros de Salud, por la complejidad de las tareas y los proyectos que están llevando a cabo. Una prueba de esto es la continuidad de la  Auditoría Social de Cáritas, la profundización de la Iniciativa de Escuelas Promotoras de Salud, la ampliación de las actividades de los promotores comunitarios, la organización en más Centros de Salud de Consejos Locales con participación comunitaria y la  continuación de las actividades del Componente Salud del Consejo Consultivo Municipal.

La 3° etapa sería la institucionalización del Sistema de Salud Liderado por la APS, con un nuevo modelo de atención y de gestión, la de consolidación y sustentabilidad de la Estrategia de Municipio Saludable y  de la Iniciativa de Escuelas Promotoras de Salud. Todas estas acciones serán incluidas dentro de la Política de Estado Territorial del Municipio.

Recursos humanos involucrados



Financiamiento

Este programa se implementa con financiación fundamentalmente Municipal, con aportes directos y/o a través de programas, insumos y equipamientos de diferentes d

Evaluación del impacto de la Experiencia
Es muy difícil determinar el impacto de un programa con amplia participación en un período de 19 meses; sin embargo trataremos de hacerlo de acuerdo a los problemas expuestos.

La conformación del Componente de Salud del Consejo Consultivo Municipal, por el número de organizaciones e instituciones que participan representando a un significativo porcentaje de la población, se puede considerar como un impacto sobre la salud, debido a que la participación social es una herramienta para la promoción de la salud y al mismo tiempo, se convierte en un fin en si mismo, porque es una actividad saludable. Se realizaron 4 reuniones del Consejo  que funciona como una verdadera red y en la que han participado representantes de gran número de organizaciones.

También se podrían considerar como un impacto los logros de la Iniciativa de Escuelas Promotoras de Salud Saludables:  a) el Proyecto de prevención de alcoholismo en adolescentes de 3 escuelas medias, b) El proyecto de salud sexual y reproductiva que incluye todas las áreas municipales y que se propone promover la creación de Casas de Jóvenes en dos barrios populosos (Suburbio Sur y Médanos), articulados con las escuelas y con los centros de salud, donde se organizarán consultorios amigables para jóvenes y consejerías., c) La incorporación de la Dirección de Salud al Proyecto de Seguridad Vial que viene desarrollando la Dirección de Tránsito. D) La incorporación de la Dirección de Salud, junto con Las Direcciones de Cultura y de Medio Ambiente, al proyecto de recolección diferenciada y reciclaje de residuos domiciliarios desarrollado por la Empresa de Higiene Urbana, que puso en marcha una campaña de difusión y educación ambiental dirigida a un sector de la población urbana, a través de la capacitación de promotores ambientales, la entrega de folletería, material didáctico y la realización de charlas informativas a la comunidad educativa. Por el cual se obtuvo el Premio ISALUD 2004.

Respecto al sistema de salud creemos que el impacto se podría analizar considerando las articulaciones intra e intersectoriales: Vigilancia epidemiológica, control plagas y medioambiente, Dogradependencia, Violencia familiar,  Deporte y Salud, Conformación de los Consejos Locales Salud, Red de Referencia y Contrarreferencia, Red Servicios intermedios: laboratorio, ecografía, colposcopía, PAP y Rx, Red de Servicios finales: Emergencia, internación e interconsultas con oficina admisión y formularios unificados, Programas: TBC, HIV-SIDA, Diabetes, Ins. Respiratoria Ag., Diarrea, Crecimiento y Desarrollo, Embarazo normal, Alto Riesgo y adolescente, Provisión para el sector público de medicamentos esenciales para el tratamiento ambulatorio por parte de los Centros Municipales, el Hospital Provincial y el Programa REMEDIAR (Nacional), Programa de Vacunación articulado, Capacitación e investigación con las Facultades de Nutrición y Bromatología de al UNER, Servicio Social de la Secretaria del Menor Pcial., la Jornada de Donación de Órganos, la Jornada de Prevención de cáncer de cuello de útero, de salud sexual y reproductiva.

También se podría considerar impacto al cambio en el modelo de gestión y a la transformación del modelo de atención.

Mecanismos de seguimiento y evaluación implementados
Usamos diferentes instrumentos:

Para el monitoreo y evaluación del SILOS se utilizan instrumentos como el control de la producción, la cobertura de los niños menores de 1 año, 2 a 5 años y embarazadas, del consumo de medicamentos e insumos elaborado localmente, la cobertura de vacunación, el rendimiento de los servicios, la cantidad de actividades de extramuros realizadas y de jornadas comunitarias, el número de domicilios para captación y recaptación de las familias de riesgo, niños y embarazadas de riesgo o desnutridos.

Esta información se edita, se distribuye mensualmente, se socializa y se discute en las reuniones de los centros de salud, que son espacios de deliberación y concertación que se realizan todos los meses, donde participan las autoridades, los trabajadores y en algunos casos (dos centros) la comunidad. Son en estas reuniones donde se ponen en marcha la verdadera Planificación Local Participativa y es el lugar donde se monitorea o se “siente” realmente el avance del Programa de Salud.

Y especialmente con la guía para evaluación de la transformación del modelo de atención, que se realiza por ondas cuatrimestrales (todos descriptos en el punto: características generales de la iniciativa).



¿Qué aprendizaje institucional significó el desarrollo de la experiencia?. ¿Este aprendizaje, ha dado lugar a iniciativas específicas?
La “participación social” constituye un mecanismo que puede:1)  generar oportunidades para mejorar la calidad de vida y generar políticas de salud más adecuadas para el nivel local, hacer más apropiado el modelo de gestión incorporando nuevos actores, responsabilidades para la toma de decisiones y  formular nuevas reglas de juego de los mismos.; 2) volver más transparente el juego de influencias entre los grupos y sectores, crear alianzas e incluir en las decisiones actores hasta entonces excluidos.

Pero tenemos que ser realistas y plantear que la “participación social” en salud es posible cuando participan la Sociedad Civil, los vecinos, los trabajadores del sector, y sobre todo, cuando se cuenta con el apoyo y la voluntad política del Intendente Municipal, de los Secretarios del Ejecutivo y del Consejo Deliberante.

La voluntad política de las autoridades Municipales, la participación de los trabajadores del sector salud y de la Sociedad Civil, la planificación participativa en la mayor parte de los pasos del proyecto, la generación de un espacio local de deliberación y concertación (Consejos Locales de Salud), la incorporación de las propuestas de los diferentes actores, la continuidad de las actividades, fueron imprescindibles para lograr los resultados y conseguir la sustentabilidad del proyecto.



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