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PROYECTO DE DESCENTRALIZACIÓN MUNICIPAL

Esta Experiencia depende de Rosario, provincia de Santa Fe

Calle: Pellegrini 2808
Localidad: Rosario
Código Postal: 2002
Teléfono: (54) 341 480 2740/47 internos 150-109
Fax: (54) 341 480 2747
E-mail: stazzio0@rosario.gov.ar
Sitio Web: www.rosario.gov.ar
Cantidad de Habitantes: 909397

Organismo del municipio que implementó la experiencia.

Municipio de Rosario

Caracterización del Municipio en que tuvo lugar la Experiencia

Datos de la ciudad de Rosario:

Ubicación: Latitud: 32º 52’ 18’’ Sur y 33º 02’ 22’’ Sur;

Longitud: 60º 36’ 44’’ Oeste y 60º 47’ 46’’ Oeste.

Altitud sobre el nivel del mar: 22.50 - 24.60m

Superficie Total: 178.69 km²

Clima: templado (temperatura promedio anual máxima media 23.4º, mínima media 11.6º).

Población estimada (Censo 2001): 909.397 habitantes.

Densidad: 5661 Hab/Km².

Cantidad de empleados: 9700

Presupuesto Municipal: $ 420.197.874 (Año 2004).

Rosario constituye la ciudad cabecera de un conjunto de comunas y municipios que conforman un aglomerado que se conoce como Area Metropolitana del Gran Rosario, cuya población total oscila entre 1.300.000 y 1.400.000 habitantes, según el criterio que se tome para la delimitación del mismo.

Los rasgos específicos del espacio metropolitano demandan coordinar las actuaciones de los distintos ámbitos de la administración que operan sobre su territorio (Nación, Provincia, Municipios y Comunas), así como las de los demás actores institucionales públicos y privados.

La actividad económico- productiva de la ciudad está fuertemente vinculada a la de su extensa área de influencia, el Gran Rosario, con la cual comparte no sólo la continuidad urbana sino también la historia de su desarrollo económico. Históricamente, su condición de ciudad-puerto ligada a las actividades agroexportadoras, dieron a Rosario la clave de su dinamismo económico. Actualmente, Rosario posee gran importancia como zona de acopio y comercialización de granos, permitiendo, a través de su Puerto, la exportación de los productos de la vasta región agrícola del sur de la Provincia de Santa Fe.

Aspectos sociales. Indicadores: la provincia de Santa Fe cuenta con una población total de 3.040.000 habitantes. La ciudad de Rosario es la más poblada, representa el 38% del total de los habitantes de la provincia y el 3% de los habitantes del país. Rosario tiene una densidad de población de unos 5.350 habitantes por km2. El 71% de la población rosarina nació en la ciudad de Rosario, el 16% proviene de otras provincias del país y el 9% de otras localidades de la provincia; el resto de la población es extranjera. Respecto a la salud, Rosario cuenta con 79 centros de atención primaria de la salud y con 5 hospitales provinciales y 7 municipales. La Municipalidad de Rosario destina el 25% de su presupuesto a la atención de la salud.

Educación: En Rosario existen unos 624 establecimientos educativos destinados a los niveles EGB y Polimodal. Funcionan también en la ciudad 6 universidades que tienen aproximadamente unos 77.400 alumnos en distintas disciplinas. La ciudad es sede de 6 universidades: Universidad Nacional de Rosario, Universidad Tecnológica Nacional (públicas, de acceso libre y gratuito), Universidad Católica Argentina, Universidad Austral, Universidad del Centro Educativo Latinoamericano, Universidad Abierta Interamericana (estas últimas de gestión privada).

Objetivos Propuestos y metas del Proyecto

El rol del Estado fue y será imprescindible para promover acciones que reduzcan las desigualdades sociales o para remover los obstáculos que las generan. El Estado debe asegurar que los derechos civiles, políticos y sociales no se diluyan o restrinjan a minorías privilegiadas. En nuestro municipio, el proceso de descentralización y participación, desarrolla una distribución de funciones, atribuciones y recursos entre los diferentes niveles de la organización estatal. Esto necesita, como complemento insustituible, el desarrollo de mecanismos de participación de la ciudadanía que garanticen legitimidad en la concepción de políticas, así como el control efectivo en las etapas de presupuestación y ejecución.

La descentralización municipal delineada por la Ciudad de Rosario tiene tres objetivos fundamentales:

a) Acercar la administración a los ciudadanos para lograr una gestión más eficiente, ágil y directa.

b) Planificar y gestionar las políticas y acciones a escala del distrito, permitiendo desarrollar estrategias específicas para la realidad particular de cada zona de la ciudad.

c) Coordinar y articular el accionar de cada una de las áreas municipales en una gestión única a nivel del distrito.

Marco normativo de la Experiencia

Ordenanza Nro. 6122/95: Creación de la Secretaría General de la Intendencia

Decreto 0028/96: Creación del Programa de Descentralización y Modernización

Decreto 1021/96: Creación y delimitación de los seis Distritos

Decreto 1024/97: Creación del Centro Municipal Distrito Norte “Villa Hortensia”

Decreto 0229/99: Creación del Centro Municipal Distrito Oeste “Felipe Moré”

Características generales de la iniciativa

Se considera la existencia de tres niveles de descentralización:

· Desconcentración, cuando se limita la delegación a acciones y decisiones administrativas sin delegación real de decisiones autónomas;

· Delegación, cuando se transfieren sólo algunos poderes y decisiones al nivel local;

· Devolución, cuando se confieren plenos poderes al nivel local, se le asignan recursos y se les otorga la facultad de decidir sobre programas y proyectos. Es la verdadera descentralización política; una política activa de descentralización.

Si bien estas categorías están pensadas principalmente para la descentralización de los gobiernos nacionales a los gobiernos locales y regionales, muchos de sus aspectos pueden ser aplicables a la descentralización municipal. Algunos procesos de descentralización municipal se limitan a la delegación de responsabilidades a unidades menores, sobre algún aspecto parcial de la gestión.

En el caso de Rosario, se encararon gradualmente tres aspectos básicos:

· la descentralización operativa, a través de la creación de las áreas de servicios urbanos, en una concepción mucho más integral de la cuestión urbana, incluyendo obras y servicios a escala distrital que antes se resolvían luego de atravesar muchos tabiques, en forma centralizada;

· la descentralización administrativa, como una de las funciones centrales de los Centros Municipales de Distrito, junto a la descentralización de servicios sociales y culturales;

· la descentralización política, reflejada en la creación de nuevas instituciones descentralizadas ha dado origen a nuevas dinámicas y nuevas reflexiones –que seguramente no han finalizado- que permiten cambiar el estilo de gestión , permitiendo profundizar la democracia a través de prácticas participativas. No sólo el Poder Ejecutivo ha impulsado procesos como el presupuesto participativo, sino que otros órganos del Estado Municipal, como el Honorable Concejo Municipal, ha llevado adelante durante el año 2004 una ronda de sesiones en cada distrito, que fue posible gracias al avance del proceso descentralizador. Los espacios locales de los distritos se han convertido en un formidable escenario con cierta autonomía para concretar iniciativas sociales innovadoras.

En todos los niveles se puede apreciar claramente la diferencia de la política descentralizadora adoptada de una mera desconcentración. En primer lugar, cabe destacar que la motivación principal de la descentralización municipal no fue la económica, es decir no fue un intento por reducir el gasto, sino que se produjo en el marco de modificaciones significativas, como un principio rector en la reforma del Estado local orientada a la calidad de los servicios y a mejorar la atención al ciudadano. Ambos procesos involucraron, además, la descentralización de los recursos económicos correspondiente y una autonomía relativa y coordinación permanente de las decisiones adoptadas en los distritos respecto del nivel central. En el desarrollo del proceso de descentralización hay un claro intento de compartir el poder con la sociedad civil local.

Etapas de implementación y grado de avance

El plan de acciones para la efectiva puesta en marcha del proceso fue iniciado en enero de 1996, luego de la creación del programa de Descentralización y Modernización de la Municipalidad de Rosario. A partir de allí, se conformó la Unidad Ejecutora del Programa y se elaboró el Documento Base para la Descentralización de la ciudad.

Primera etapa: La delimitación territorial :durante los primeros meses de 1996, se trabajó en la delimitación de seis Distritos, de acuerdo a condicionantes históricos, físico-formativos, socio-institucionales y económicos, relevando las necesidades y prioridades para cada zona.

Segunda etapa: Una reorganización funcional u operativa, que se dio con la creación de un Área de Servicios Urbanos- ASU- en cada distrito.

Las ASU fueron indispensables para la primera y original desconcentración de las tareas municipales vinculadas a las obras y servicios públicos de pequeña y mediana escala, para lo cual se hizo necesario formalizar algunas tareas. Por un lado, la organización de una cuadrilla de personal por cada distrito y por otro, la derivación del equipamiento e infraestructura necesaria.

Tercera Etapa: Una reorganización administrativa, que se desarrolla con la habilitación de los Centros Municipales de Distrito.

En esta fase de la descentralización, se hizo necesario cumplir con los siguientes pasos:

· Definición de las funciones y servicios municipales a descentralizar.

· Clasificación y sistematización de la información a ser incorporada con la puesta en funcionamiento de cada centro, mediante la utilización de una nueva tecnología informática.

· Reordenamiento, capacitación y derivación del personal afectado.

· Seguimiento y control de gestión mediante el desarrollo de un proceso de mejora continua.

· Especificación de una política de localización de los Centros Municipales de Distrito, como proyectos de alto impacto en términos de transformación urbana.

Cuarta etapa: La participación ciudadana como reconstrucción de la esfera pública

El Presupuesto Participativo de la Municipalidad de Rosario (PP) es una modalidad para definir con la participación activa de la ciudadanía, el destino de los recursos públicos. Se intenta, con una metodología clara y accesible a toda la población, ordenar la discusión, y contribuir a un mejoramiento del estilo de vida democrático.A través del mismo, los vecinos eligen proyectos para sus distritos y se le asigna un porcentaje del presupuesto municipal. Este sistema de planificación presupuestaria incorpora la participación democrática de los ciudadanos como modalidad fundamental en su ejecución.

Este modelo de cogestión incorpora elementos diferenciadores en materia de participación ciudadana tales como: compartir la toma de decisiones sobre un tema tan concreto y tangible y a la vez tan sensible como el de la administración de los recursos; mejorar la transparencia y la capacidad de rendición de cuentas del gobierno local; contribuir a difundir entre los ciudadanos información confiable y actualizada sobre las acciones de gobierno e involucrar necesariamente a todas y cada una de las áreas de la gestión municipal.

Recursos humanos involucrados

Financiamiento

Las fuentes de financiamiento de la experiencia corresponden a fondos públicos provenientes del presupuesto municipal y a créditos otorgados por el Banco Interamericano de Desarrollo.

Evaluación del impacto de la Experiencia

Se considera que el proceso de descentralización y reforma del estado local en Rosario no es un proceso acabado, sino un proceso en marcha.

Al haberse elegido una estrategia gradual, a casi diez años de haberse iniciado el proceso el gobierno local se encuentra completando el conjunto de Centros Municipales de Distrito, hitos emblemáticos en la descentralización municipal, que aunque no lo definen en su totalidad le dan una materialización concreta y contundente. Actualmente se encuentran en funcionamiento tres centros municipales (CMD Norte, Oeste y Centro); se espera para el año 2005 la habilitación de dos nuevos centros (CMD Centro y Noroeste) y para 2006 se coronaría el proceso con la habilitación del CMD Sudoeste. En este sentido, ésta segunda y última etapa que se está transitando actualmente pone a prueba los postulados iniciales y pone en crisis nuevamente a la estructura, ya que al completar la gestión descentralizada se rediscute necesariamente el rol de las áreas centrales en el proceso, que lejos de desaparecer, asumen un rol de planificación, diseño y supervisión. Este es un primer desafío a asumir: considerar cómo será Rosario cuando la gestión esté totalmente descentralizada.

El segundo desafío es garantizar la sustentabilidad del proceso. Esto es, sostener la motivación para que no decaigan los objetivos iniciales; que el gobierno local conserve la capacidad de iniciativa y la posibilidad de canalizar nuevas iniciativas provenientes de la sociedad civil. Para reforzar y resignificar esta tarea, será necesario además retomar uno de los objetivos iniciales de este proyecto, en el cual se ha avanzado sólo parcialmente: la planificación estratégica local a escala de distrito. Se coordinarían de este modo adecuadamente las diferentes escalas que conviven en la realidad: la metropolitana, la de la ciudad y las realidades microlocales de los distritos y los barrios.

Mecanismos de seguimiento y evaluación implementados

Monitorear y medir el desempeño de los Centros Municipales de Distrito y de las Areas de Servicios Urbanos es una de las funciones que desempeña el Equipo de Mejora Continua. En este sentido, el objetivo es elaborar información cuantitativa y cualitativa que, de acuerdo con los objetivos estratégicos fijados, resulte un aporte a la toma de decisión para el sostenimiento de una atención con calidad para los vecinos de Rosario.

Para esto, se definen indicadores cuya medición se vuelca en informes periódicos y que pueden clasificarse en :

· Indicadores de proceso: El objetivo de estos indicadores consiste en dar cuenta de la producción de los Centros de Distrito, estableciendo comparaciones entre los CMDs hasta ahora habilitados, y señalando a su vez, las tendencias que se delinean en el mediano y largo plazo. Estos indicadores se obtienen principalmente, del sistema de gestión para la atención de turnos.

· Indicadores de resultado: se obtienen a partir de una encuesta que se aplica cuatrimestralmente a una proporción de los usuarios de los tres Centros Municipales de Distrito. Su instrumentación se realiza a lo largo de 5 días en forma simultánea en los tres Centros de Distrito. Las muestras que así se obtienen son de alrededor de 300 personas en cada uno de ellos y se miden las siguientes variables:

· Calidad de atención de los empleados.

· Tiempo necesario para cumplimentar el trámite.

· Conocimiento sobre la existencia del Area de Servicios Urbanos para realizar reclamos.

· Si realizó algún reclamo alguna vez. Si obtuvo respuesta al mismo.

· Conocimiento sobre el Presupuesto Participativo.

El relevamiento cuatrimestral tiene como objetivo medir el grado de satisfacción de los vecinos con los servicios brindados por el Centro Municipal de Distrito. De este modo, se testea la percepción de la comunidad sobre determinados aspectos que atañen a la marcha del proceso.

¿Qué aprendizaje institucional significó el desarrollo de la experiencia?. ¿Este aprendizaje, ha dado lugar a iniciativas específicas?

Entre las enseñanzas del proceso se puede señalar que la descentralización y modernización del estado local implican un giro de 180 grados en el modelo de gestión, que sólo puede ser sustentable con una transformación social y cultural que acompañe, desde el estilo de comportamiento de los funcionarios políticos, como de los estamentos técnicos, personal administrativo y operativo de la municipalidad, y de los propios ciudadanos. Implica un cambio de cultura que debe permear a toda la estructura municipal y a los vecinos y vecinas de la ciudad. No es un proceso lineal, sino que implica avances y retrocesos y sobre todo está sometido a grandes resistencias, ya que los cambios profundos nunca se dan sin conflictos.

Es muy importante destacar la dimensión territorial del proceso de descentralización. En Rosario se ha podido comprobar que la descentralización hace visible el territorio. Se pasó de un viejo esquema donde los funcionarios decidían las acciones de gobierno encerrados en su gabinete, a una nueva modalidad donde se observa a los funcionarios locales recorriendo el territorio. La información actualizada sobre recursos y necesidades de cada uno de los distritos y de los sectores diferenciados dentro del propio distrito, permite un toma de decisiones mucho más responsable y adecuada a la realidad y a las percepciones de quienes habitan el territorio.

Por último, un proceso de descentralización a escala local es un proceso continuo. Nunca descansa; siempre debe replantearse y evaluarse. Algunos mecanismos de construcción de capacidades, que permiten este monitoreo permanente son:

· hacia adentro de la estructura municipal: capacitación en la tarea, motivación para la tarea, reglas de juego transparentes, mejora continua y planificación estratégica;

· hacia los ciudadanos: comunicación, información, educación para la participación, gran capacidad de escucha de las necesidades y demandas y buena capacidad de respuesta.