BEL - Banco de Experiencias Locales - Banco de Experiencias Locales

DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO MUNICIPAL (ROSARIO) 07

Esta Experiencia depende de Rosario, provincia de Santa Fe

Calle: Pellegrini 2808
Localidad: Rosario
Código Postal: 2002
Teléfono: (54) 341 480 2740/47 internos 150-109
Fax: (54) 341 480 2747
E-mail: stazzio0@rosario.gov.ar
Sitio Web: www.rosario.gov.ar
Cantidad de Habitantes: 909397

Organismo del municipio que implementó la experiencia.

La Secretaría General de la Municipalidad de Rosario, lleva adelante el proceso de descentralización política, avanzando desde la desconcentración administrativa a la descentralización política y operativa. Actualmente, tiene las siguientes funciones:

· Impulsa mecanismos de participación de los vecinos en la toma de decisiones y en la fiscalización de los servicios.

Promueve la modernización del Estado Municipal y la incorporación de nuevas tecnologías en la gestión del municipio.
Desarrolla procesos de planificación y evaluación en distintas escalas: distrital, para toda la ciudad y metropolitana.
Aporta mecanismos de coordinación de las diferentes áreas municipales.
Genera información, sistematiza y colabora en su difusión democrática.
Diseña criterios generales para la capacitación, selección de personal y la gestión del bienestar de todos los agentes del municipio.

Objetivos Propuestos y metas del Proyecto

El rol del Estado fue y será imprescindible para promover acciones que reduzcan las desigualdades sociales o para remover los obstáculos que las generan. El Estado debe asegurar que los derechos civiles, políticos y sociales no se diluyan o restrinjan a minorías privilegiadas. En nuestro municipio, el proceso de descentralización y participación, desarrolla una distribución de funciones, atribuciones y recursos entre los diferentes niveles de la organización estatal. Esto necesita, como complemento insustituible, el desarrollo de mecanismos de participación de la ciudadanía que garanticen legitimidad en la concepción de políticas, así como el control efectivo en las etapas de presupuestación y ejecución.

La descentralización municipal delineada por la Ciudad de Rosario tiene tres objetivos fundamentales:

a) Acercar la administración a los ciudadanos para lograr una gestión más eficiente, ágil y directa.

b) Planificar y gestionar las políticas y acciones a escala del distrito, permitiendo desarrollar estrategias específicas para la realidad particular de cada zona de la ciudad.

c) Coordinar y articular el accionar de cada una de las áreas municipales en una gestión única a nivel del distrito.

Marco normativo de la Experiencia

Ordenanza Nro. 6122/95: Creación de la Secretaría General de la Intendencia

Decreto 0028/96: Creación del Programa de Descentralización y Modernización

Decreto 1021/96: Creación y delimitación de los seis Distritos

Decreto 1024/97: Creación del Centro Municipal Distrito Norte “Villa Hortensia”

Decreto 0229/99: Creación del Centro Municipal Distrito Oeste “Felipe Moré”

Oedenanza Nro. 8.067/2006: Nomenclatura Urbana. Distritos Municipales. Nombres. Distrito Centro: "Antonio Berni. Distrito Norte: "Villa Hortensia". Distrito Oeste: "Felipe More. Distrito Sur: "Rosa Ziperovich". Distrito Noroeste: "Olga y Leticia Cossettini".

Características generales de la iniciativa

Se considera la existencia de tres niveles de descentralización:

· Desconcentración, cuando se limita la delegación a acciones y decisiones administrativas, sin delegación real de decisiones autónomas;

· Delegación, cuando se transfieren sólo algunos poderes y decisiones al nivel local;

· Devolución, cuando se confieren plenos poderes al nivel local, se le asignan recursos y se les otorga la facultad de decidir sobre programas y proyectos. Es la verdadera descentralización política; una política activa de descentralización.

Si bien estas categorías están pensadas principalmente para la descentralización de los gobiernos nacionales a los gobiernos locales y regionales, muchos de sus aspectos pueden ser aplicables a la descentralización municipal. Algunos procesos de descentralización municipal se limitan a la delegación de responsabilidades a unidades menores, sobre algún aspecto parcial de la gestión.

En el caso de Rosario, se encararon gradualmente tres aspectos básicos:

· la descentralización operativa, a través de la creación de las áreas de servicios urbanos, en una concepción mucho más integral de la cuestión urbana, incluyendo obras y servicios a escala distrital que antes se resolvían luego de atravesar muchos tabiques, en forma centralizada;

· la descentralización administrativa, como una de las funciones centrales de los Centros Municipales de Distrito, junto a la descentralización de servicios sociales y culturales;

· la descentralización política, reflejada en la creación de nuevas instituciones descentralizadas ha dado origen a nuevas dinámicas y nuevas reflexiones –que seguramente no han finalizado- que permiten cambiar el estilo de gestión , permitiendo profundizar la democracia a través de prácticas participativas. No sólo el Poder Ejecutivo ha impulsado procesos como el presupuesto participativo, sino que otros órganos del Estado Municipal, como el Honorable Concejo Municipal, ha llevado adelante durante el año 2004 una ronda de sesiones en cada distrito, que fue posible gracias al avance del proceso descentralizador. Los espacios locales de los distritos se han convertido en un formidable escenario con cierta autonomía para concretar iniciativas sociales innovadoras.

En todos los niveles se puede apreciar claramente la diferencia de la política descentralizadora adoptada de una mera desconcentración. En primer lugar, cabe destacar que la motivación principal de la descentralización municipal no fue la económica, es decir no fue un intento por reducir el gasto, sino que se produjo en el marco de modificaciones significativas, como un principio rector en la reforma del Estado local orientada a la calidad de los servicios y a mejorar la atención al ciudadano. Ambos procesos involucraron, además, la descentralización de los recursos económicos correspondientes y una autonomía relativa y coordinación permanente de las decisiones adoptadas en los distritos respecto del nivel central. En el desarrollo del proceso de descentralización hay un claro intento de compartir el poder con la sociedad civil local.

Etapas de implementación y grado de avance

El plan de acciones para la efectiva puesta en marcha del proceso fue iniciado en enero de 1996, luego de la creación del programa de Descentralización y Modernización de la Municipalidad de Rosario. A partir de allí, se conformó la Unidad Ejecutora del Programa y se elaboró el Documento Base para la Descentralización de la ciudad.

Primera etapa: La delimitación territorial: durante los primeros meses de 1996, se trabajó en la delimitación de seis Distritos, de acuerdo a condicionantes históricos, físico-formativos, socio-institucionales y económicos, relevando las necesidades y prioridades para cada zona.

Segunda etapa: Una reorganización funcional u operativa, que se dio con la creación de un Área de Servicios Urbanos- ASU- en cada distrito.

Las ASU fueron indispensables para la primera y original desconcentración de las tareas municipales vinculadas a las obras y servicios públicos de pequeña y mediana escala, para lo cual se hizo necesario formalizar algunas tareas. Por un lado, la organización de una cuadrilla de personal por cada distrito y por otro, la derivación del equipamiento e infraestructura necesaria.

Tercera Etapa: Una reorganización administrativa, que se desarrolla con la habilitación de los Centros Municipales de Distrito.

En esta fase de la descentralización, se hizo necesario cumplir con los siguientes pasos:

· Definición de las funciones y servicios municipales a descentralizar.

· Clasificación y sistematización de la información a ser incorporada con la puesta en funcionamiento de cada centro, mediante la utilización de una nueva tecnología informática.

· Reordenamiento, capacitación y derivación del personal afectado.

· Seguimiento y control de gestión mediante el desarrollo de un proceso de mejora continua.

· Especificación de una política de localización de los Centros Municipales de Distrito, como proyectos de alto impacto en términos de transformación urbana.

Cuarta etapa: La participación ciudadana como reconstrucción de la esfera pública.

El Presupuesto Participativo de la Municipalidad de Rosario (PP) es una modalidad para definir con la participación activa de la ciudadanía, el destino de los recursos públicos. Se intenta, con una metodología clara y accesible a toda la población, ordenar la discusión, y contribuir a un mejoramiento del estilo de vida democrático. A través del mismo, los vecinos eligen proyectos para sus distritos y se le asigna un porcentaje del presupuesto municipal. Este sistema de planificación presupuestaria incorpora la participación democrática de los ciudadanos como modalidad fundamental en su ejecución.

Este modelo de cogestión incorpora elementos diferenciadores en materia de participación ciudadana tales como: compartir la toma de decisiones sobre un tema tan concreto y tangible y a la vez tan sensible como el de la administración de los recursos; mejorar la transparencia y la capacidad de rendición de cuentas del gobierno local; contribuir a difundir entre los ciudadanos información confiable y actualizada sobre las acciones de gobierno e involucrar necesariamente a todas y cada una de las áreas de la gestión municipal.

Después de más de 10 años de iniciado el proceso de descentralización, actualmente se encuentran en funcionamiento cinco Centros Municipales de Distrito:

Distrito Centro: "Antonio Berni”.

Distrito Norte: "Villa Hortensia".

Distrito Oeste: "Felipe More. Distrito Sur: "Rosa Ziperovich".

Distrito Noroeste: "Olga y Leticia Cossettini".

Se espera para fines de 2007 coronar el proceso de descentralización con la inauguración del Centro Municipal Distrito Sudoeste.

Financiamiento

Las fuentes de financiamiento de la experiencia corresponden a fondos públicos, provenientes del presupuesto municipal, y a créditos otorgados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Evaluación del impacto de la Experiencia

Se considera que el proceso de descentralización y reforma del estado local en Rosario no es un proceso acabado, sino un proceso en marcha. Al haberse elegido una estrategia gradual, a más de diez años de haberse iniciado el proceso el gobierno local se encuentra completando el conjunto de Centros Municipales de Distrito, hitos emblemáticos en la descentralización municipal, que aunque no lo definen en su totalidad le dan una materialización concreta y contundente. Actualmente se encuentran en funcionamiento cinco centros municipales (CMD Norte, Oeste, Sur, Noroeste y Centro); y para fines de 2007 se coronaría el proceso con la habilitación del CMD Sudoeste. En este sentido, ésta segunda y última etapa que se está transitando actualmente pone a prueba los postulados iniciales y pone en crisis nuevamente a la estructura, ya que al completar la gestión descentralizada se rediscute necesariamente el rol de las áreas centrales en el proceso, que lejos de desaparecer, asumen un rol de planificación, diseño y supervisión. Este es un primer desafío a asumir: considerar cómo será Rosario cuando la gestión esté totalmente descentralizada.

El segundo desafío es garantizar la sustentabilidad del proceso. Esto es, sostener la motivación para que no decaigan los objetivos iniciales; que el gobierno local conserve la capacidad de iniciativa y la posibilidad de canalizar nuevas iniciativas provenientes de la sociedad civil. Para reforzar y resignificar esta tarea, será necesario además retomar uno de los objetivos iniciales de este proyecto, en el cual se ha avanzado sólo parcialmente: la planificación estratégica local a escala de distrito. Se coordinarían de este modo adecuadamente las diferentes escalas que conviven en la realidad: la metropolitana, la de la ciudad y las realidades microlocales de los distritos y los barrios.

La descentralización administrativa ha permitido lograr una gestión más eficiente, ágil y directa. Esto se traduce en la cantidad de turnos que se entregan diariamente (cada uno de los CMD recibe una afluencia aproximada de 800 personas por día para la realización de trámites), en el acortamiento en las distancias recorridas por los usuarios para efectuar cualquier trámite y en la rapidez y excelente calidad de la atención al vecino.

Los CMD facilitan la participación ciudadana y se han constituido en verdaderos espacios de encuentro y debate de las organizaciones y entidades barriales, ya sea para el desarrollo de actividades culturales y para la canalización de múltiples inquietudes de las vecinas y los vecinos interesados en el desarrollo de cada sector de la ciudad. Cumplen una función preponderante en la organización y el desarrollo del Presupuesto Participativo Municipal.

La puesta en marcha de todas la Áreas de Servicios Urbanos constituyó, sin dudas, un importante paso en el desarrollo del programa. Las unidades operativas que se pusieron en funcionamiento tienen la capacidad de prestar una serie de servicios de mantenimiento urbano de pequeña y mediana escala, a través del trabajo conjunto y coordinado de cuadrillas operativas, cuyas tareas antes se encontraban fragmentadas en diversas áreas del municipio.

Mecanismos de seguimiento y evaluación implementados

Monitorear y medir el desempeño de los Centros Municipales de Distrito y de las Areas de Servicios Urbanos es una de las funciones que desempeña el Equipo de Mejora Continua. En este sentido, el objetivo es elaborar información cuantitativa y cualitativa que, de acuerdo con los objetivos estratégicos fijados, resulte un aporte a la toma de decisión para el sostenimiento de una atención con calidad para los vecinos de Rosario.

Para esto, se definen indicadores cuya medición se vuelca en informes periódicos y que pueden clasificarse en :

· Indicadores de proceso: El objetivo de estos indicadores consiste en dar cuenta de la producción de los Centros de Distrito, estableciendo comparaciones entre los CMDs hasta ahora habilitados, y señalando a su vez, las tendencias que se delinean en el mediano y largo plazo. Estos indicadores se obtienen principalmente, del sistema de gestión para la atención de turnos.

· Indicadores de resultado: se obtienen a partir de una encuesta que se aplica cuatrimestralmente a una proporción de los usuarios de los tres Centros Municipales de Distrito. Su instrumentación se realiza a lo largo de 5 días en forma simultánea en los tres Centros de Distrito. Las muestras que así se obtienen son de alrededor de 300 personas en cada uno de ellos y se miden las siguientes variables:

· Calidad de atención de los empleados.

· Tiempo necesario para cumplimentar el trámite.

· Conocimiento sobre la existencia del Area de Servicios Urbanos para realizar reclamos.

· Si realizó algún reclamo alguna vez. Si obtuvo respuesta al mismo.

· Conocimiento sobre el Presupuesto Participativo.

El relevamiento cuatrimestral tiene como objetivo medir el grado de satisfacción de los vecinos con los servicios brindados por el Centro Municipal de Distrito. De este modo, se testea la percepción de la comunidad sobre determinados aspectos que atañen a la marcha del proceso.

¿Qué aprendizaje institucional significó el desarrollo de la experiencia?. ¿Este aprendizaje, ha dado lugar a iniciativas específicas?

Entre las enseñanzas del proceso se puede señalar que la descentralización y modernización del estado local implican un giro de 180 grados en el modelo de gestión, que sólo puede ser sustentable con una transformación social y cultural que acompañe, desde el estilo de comportamiento de los funcionarios políticos, como de los estamentos técnicos, personal administrativo y operativo de la municipalidad, y de los propios ciudadanos. Implica un cambio de cultura que debe permear a toda la estructura municipal y a los vecinos y vecinas de la ciudad. No es un proceso lineal, sino que implica avances y retrocesos y que, sobre todo, está sometido a grandes resistencias, ya que los cambios profundos nunca se dan sin conflictos.

Es muy importante destacar la dimensión territorial del proceso de descentralización. En Rosario se ha podido comprobar que la descentralización hace visible el territorio. Se pasó de un viejo esquema donde los funcionarios decidían las acciones de gobierno encerrados en su gabinete, a una nueva modalidad donde se observa a los funcionarios locales recorriendo el territorio. La información actualizada sobre recursos y necesidades de cada uno de los distritos y de los sectores diferenciados dentro del propio distrito, permite una toma de decisiones mucho más responsable y adecuada a la realidad y a las percepciones de quienes habitan el territorio.

Por último, un proceso de descentralización a escala local es un proceso continuo. Nunca descansa; siempre debe replantearse y evaluarse. Algunos mecanismos de construcción de capacidades, que permiten este monitoreo permanente son:

· hacia adentro de la estructura municipal: capacitación en la tarea, motivación para la tarea, reglas de juego transparentes, mejora continua y planificación estratégica;

· hacia los ciudadanos: comunicación, información, educación para la participación, gran capacidad de escucha de las necesidades y demandas y buena capacidad de respuesta.