MUNICIPALIDAD DE MORENO: ASPIRANTES A LA VIVIENDA SOCIAL. DISEÑO LOCAL DE REGISTRO Y SELECCIÓN DE NÚCLEOS FAMILIARES PARA EL PROGRAMA FEDERAL DE CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS

El Partido de Moreno pertenece a la categoría 1 por contar con más de cien mil habitantes. Está ubicado a 37 Km. de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con una superficie de 186 km2. Pertenece al conjunto de Partidos bonaerenses que conforman el Área Metropolitana de Buenos Aires. Por su ubicación geográfica se ubica en la denominada segunda corona del AMBA.

El Distrito cuenta con un criterio de zonificación que permite distinguir tres áreas bien diferenciadas:  El Área Urbana corresponde a un núcleo poblacional de mayor densidad con función residencial y algunas actividades económicas, ocupando el 50% del territorio. El Área Complementaria es aquella aledaña al área urbana y se presenta como ámbito de expansión, representando un 23% de la superficie de Moreno. Finalmente el Área Rural presenta escasa densidad poblacional y uso preferencial de la tierra para actividades agropecuarias y forestales, abarcando un 27% del total de la superficie.

De acuerdo a los datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas (CNPHV) 2001, Moreno contaba con 380.530 habitantes y según estimaciones oficiales publicadas para junio de 2008 la población ascendería a 443.076 habitantes, con lo cual ha crecido un 16.5% desde el año 2001. El 59.7% de la población tiene menos de 30 años. La tasa de natalidad del Partido para el año 2001 fue de 17.4‰, valor que supera al promedio de la Provincia de Buenos Aires.

En cuanto al nivel educativo, de la población mayor de 15 años el 35.7% tiene el nivel primario completo, el 13% completó el nivel secundario y sólo el 3.8% finalizó el nivel terciario y/o universitario.

La población sin cobertura de salud (por obra social y prepaga) abarca a un 67.83% del total de habitantes.

En cuanto a los aspectos económicos del Partido, el sector terciario es el que más aporta al Producto Bruto Geográfico del Partido con un 65.24%. La actividad comercial se encuentra distribuida en los diferentes centros urbanos.

Según las mediciones publicadas por la Encuesta Permanente de Hogares, Moreno -como parte del conjunto urbano de Partidos Bonaerenses- registró entre el cuarto trimestre del año 2007 y  primer trimestre 2008 un 24.3 % de Personas por debajo de la Línea de Pobreza, y para el primer trimestre del año 2008 registró una Tasa de Desocupación de un  9.9 %.  Para el 2001 según el CNPHV, un 26 % de la población de Moreno tenía NBI.

Según estimaciones realizadas desde el municipio en los años 2005 y 2006- el 21 % de los Núcleos Familiares era demandante potencial de vivienda nueva (déficit cuantitativo), lo que en ése momento significaba aproximadamente 23.000 núcleos familiares; y según datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001, el 43,9 % de los hogares morenenses habitaba viviendas deficitarias (déficit cualitativo). Asimismo se identificó el incremento de terrenos ocupados y sin servicios que garanticen una infraestructura básica que nuclean varias viviendas en un mismo lote donde conviven familias vinculadas entre sí por lazos de parentesco.

Según la Ordenanza Nº 2508/06 el Presupuesto Municipal General de Gastos y Recursos para el año 2007 fue de $106.379.011.- en concepto de recursos totales ordinarios- de los cuales el 52% correspondieron a ingresos de jurisdicción municipal (provenientes en su mayoría del cobro de tasas) y el 48% restante de otras jurisdicciones, esto es, coparticipación bruta y otras transferencias.

El Municipio cuenta con 1.230 empleados de planta permanente, 2.494 personas de planta temporaria, 20 Concejales y 332 personas empleadas bajo el régimen de horas cátedra y destajistas.

Los objetivos están transmitidos en los ejes del plan de gobierno anual que permite ir enlazando cada actividad y programa a los lineamientos estratégicos que  otorgan y dan sentido a la  gestión. Apuntan a:

Aportar a la construcción de una cultura de convivencia y organización social.

Sostener políticas de inclusión.

Fortalecer las condiciones del desarrollo local.

Desde estos ejes se construye la agenda de gestión,  abierta a la diversidad y complejidad de Moreno y del país. Reconociendo, e incorporando nuevos propósitos y manteniendo en la ejecución – las certidumbres que necesita para seguir creciendo: trabajo cotidiano puesto en el proyecto local; voluntad política en el crecimiento con justicia social.

Desde estos ejes, y siendo el hábitat un derecho primordial que contribuye no sólo al desarrollo y afianzamiento de la familia en un espacio sustentable; sino que también posibilita el ejercicio de otros derechos fundamentales que hacen a la salud física y psicológica, la alimentación y al desarrollo material e intelectual entre otros, se promueve una  política habitacional  cuyo  objetivo es: Aumentar la calidad de vida de los sectores más vulnerables de la población a través del mejoramiento del hábitat, la tenencia regular de la tierra, y el fortalecimiento del  desarrollo urbano, consolidación social e incorporación efectiva de acciones urbano arquitectónicas que promuevan la integración y la no-exclusión.

Desde la Secretaria  de Desarrollo Social y Humano se implementa la gestión de las políticas sociales, y desde allí  acordando un  abordaje integral, se establece  un espacio de articulación e intervención conjunta,  donde se  vinculan los aspectos sociales, desde  la Subsecretaría de Acción Social, y los aspectos urbano-arquitectónicos, desde el Instituto Municipal de Desarrollo Urbano y Regional (IDUAR). Se trabaja un manejo del territorio donde se planteen soluciones integrales en aquellas zonas carentes de infraestructura básica de servicios y equipamiento comunitario, estrategias de consolidación del área urbana, desarrollo sustentable y recuperación de entornos degradados.

Para alcanzar estos objetivos secundarios se crea en el 2005 el Programa Gestión del Hábitat que intenta desde entonces dar respuesta  a las necesidades específicas del hábitat social. Desde este ámbito se elaboran distintas operatorias que se  implementan en el territorio, diversas alternativas de solución en materia habitacional y tenencia irregular de tierra, que afectan a los sectores de población con mayores dificultades sociales.

Acuerdo celebrado en el año 2004 entre el Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos de la Nación y la Municipalidad de Moreno por el cual se acordó el desarrollo de acciones conjuntas conducentes a llevar adelante el Programa Federal de Construcción de Viviendas.

Convenio Inspección de Obras del Programa Federal de Construcción de Viviendas, suscripto en el año 2005 entre el Instituto Provincial de la Vivienda (IVBA) y la Municipalidad de Moreno, en cuya Cláusula Tercera se acordó que el Municipio sería el responsable de conformar el listado de beneficiarios a fin de la ulterior adjudicación de las viviendas a los mismos.

Ordenanza Nº 2032/05 sancionada en octubre 2005 por el Honorable Concejo Deliberante. En ella se delinean (los Considerandos del régimen de selección de aspirantes) los grupos familiares que pueden participar del proceso de selección; también la Ordenanza otorga un cupo del 30 % del total de las viviendas construidas en el marco del Programa Federal de Construcción de Viviendas a familias jóvenes, con jefes de 21 a 30 años a fin de darle oportunidad de acceso.

Decreto Reglamentario Municipal Nº 3049, de diciembre 2005 que establece como  Autoridad de Aplicación en todo lo referente a la instrumentación y ejecución de las medidas dispuestas en la presente operatoria que comprende la Ordenanza 2032/05 y Decreto Reglamentario a la Subsecretaría de Acción Social, a través del Programa Gestión del Hábitat, Componente Social; y reglamenta un mecanismo que permite instrumentar la inscripción de grupos familiares aspirantes, aprueba una planilla de registro y una tabla con pautas de puntaje que permite confeccionar listados con orden de prelación para la ulterior adjudicación.

En el Municipio pre – existía antes de esta experiencia un registro con inscripción restringida a emergencias habitacionales con aproximadamente 8.000 grupos familiares inscriptos a lo largo de los años.

Luego con la creación del Registro Único de Aspirantes, se inicia la inscripción de familias con distintas necesidades habitacionales diferentes a la emergencia.

Ya se mencionó que se esperaba un 21 % de Núcleos Familiares demandante potencial de vivienda nueva, lo que en ése momento significaba aproximadamente 23.000 núcleos familiares de los cuales se han inscripto en el Registro Único al 2008: 12.000 núcleos familiares.

La operatoria articula con distintas áreas de la Municipalidad: IDUAR, Dirección de Información Sistematizada y Estadísticas, trabajadoras sociales de la Sub- Secretaría  de Acción Social de la Secretaría de Desarrollo Social y Humano y Secretaría de Gobierno. También se articula con la Dirección Social del Instituto Provincial de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires.

El Decreto Reglamentario Municipal de diciembre 2005 establece que podrá aspirar a participar del proceso de selección: todo grupo familiar inscripto desde mayo 2005 hasta el momento de corte para la selección; que no haya resultado seleccionado en Proyectos de vivienda anteriores, y que posea legajo con: Planilla de Registro debidamente completada y firmada por solicitante;  documentación que acredite los requisitos básicos, y datos aportados bajo forma de declaración jurada.

La Municipalidad cuenta desde el año 2005 con la Ordenanza Municipal Nº 2032/05 que delinea los grupos familiares que pueden participar del proceso de selección:‘…1) Constituir un grupo familiar; 2) Poseer Documento Nacional de Identidad Argentino; 3) Carecer de vivienda propia o recursos patrimoniales para acceder a la misma; 4)No ser beneficiario de otros planes de vivienda del Estado nacional, provincial o municipal; 5) poseer capacidad de pago; 6)Residencia en el Partido de Moreno con una antigüedad no inferior a cinco años.’  También la Ordenanza otorga un cupo de 30 % del total de las viviendas a familias jóvenes con jefes de 21 a 30 años a fin de darle una oportunidad de acceso. La Tabla de Puntaje considera los siguientes aspectos del grupo familiar para ponderarlo: Estructura del grupo familiar; Antigüedad de residencia en el Partido; Situación de hacinamiento; situación de tenencia de la vivienda; riesgo de exclusión de la vivienda; Tipo de vivienda, condiciones; Situación de riesgo ambiental.

Es importante señalar que en esta estimación del déficit cuantitativo la aplicación del concepto de Núcleo Familiar –ya empleado por SIEMPRO (Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales) - permitió distinguir e identificar al interior de los Hogares la existencia –en algunos casos- de más de un Núcleo Familiar, es decir una mayor cantidad de ‘unidades familiares’ demandantes potenciales de vivienda social.

Se han considerado dos tipos de núcleos familiares:

-Cuando están presentes los miembros que forman la unidad conyugal del jefe/a del  núcleo familiar, es decir, deben estar presente  la pareja sola, o la pareja con hijos sin cónyuges ni descendencia en la vivienda, o un miembro sólo de la pareja con hijos sin cónyuges ni descendientes en la vivienda. Pueden, además, haber otros miembros (parientes o no) siempre y cuando éstos no tengan cónyuges ni hijos con descendencia  en la vivienda y tampoco  tengan ingresos propios. 

-Cuando el núcleo familiar del jefe/a está formado por miembros que no constituyen una unidad familiar. En estos casos los miembros del núcleo familiar del jefe/a no son ni cónyuges ni hijos sin descendencia en la vivienda. Además, esas personas no deben tener ingresos propios.

Podemos decir que la implementación fue satisfactoria ya que dió la posibilidad de construir una operatoria de registro de solicitud a vivienda, que si bien no pudo achicar suficientemente  la brecha entre la magnitud de la demanda, y la oferta actual,   ya que esta es insuficiente en relación a las necesidades existentes en el partido de Moreno, permitió identificar la población objetivo. Y de esta manera priorizar cada una de las intervenciones programáticas; abordando  la complejidad y  la heterogeneidad de las familias beneficiarias.  

Se logró ordenar la demanda, diagnosticarla, y dar prioridad a la adjudicación en este momento, con la oferta existente. Quedando en ese registro la categorización de todos los grupos familiares con aspiración a la vivienda,  que pueden ser reevaluados  permanentemente y actualizados sus datos, según la oferta habitacional que fuere surgiendo y calificarla según criterios de priorización sociales.

Además este registro queda abierto a nuevas inscripciones en forma permanente.

En la actualidad 12000 grupos familiares están inscriptos en el registro de aspirante a vivienda nueva. 

Otro punto saliente de destacar en el  proceso institucional,  tiene que ver con la operatoria que significo trabajo interdisciplinario, e intersectorial que favoreció el intercambio, el aprendizaje en conjunto y la consecuente creación de instrumentos, y procedimientos integrados en lo técnico social, superando la fragmentación que existe muchas veces en nuestras prácticas. 

En este sentido se hace imperiosa una mirada integral de las políticas sociales  para no continuar reproduciendo una lógica de fragmentación, que también toca a la gente a través de nuestras intervenciones parcializadas.

La operatoria de registro y selección tiene tres años de ejecución y fueron implementados en todas sus actividades específicas mecanismos de seguimiento y evaluación.

Desde el diseño del registro, hasta los instrumentos y procedimientos utilizados fueron puestos a prueba y ajustados en consecuencia a los resultados que se iban observando. Durante el diseño y puesta en marcha del mecanismo se armaron mesas de discusión  con los diferentes actores políticos e institucionales,  y áreas técnicas  involucradas a fin de revisar integralmente los mismos,  y criticarlos en toda su amplitud, con el objetivo de llegar a una operatoria final consensuada por todos los ámbitos, que intentara garantizar la inclusión de un amplio espectro de problemáticas habitacionales de los sectores de la población más vulnerables y la viabilidad de su  implementación en la comunidad.

Continúa en la actualidad este seguimiento a la operatoria,  reflexionando sobre los  sesgos que va arrojando la implementación, dejando sin intervención o sin priorización núcleos con determinadas problemáticas socio habitacionales. También se analizan los criterios de selección materializados en la tabla de puntaje (establecidos por Ordenanza en el año 2005), para en un futuro ajustarlos con mayor precisión a las especificidades locales y realidades emergentes de nuevas coyunturas. 

Desde el inicio de la operatoria se mantienen capacitaciones periódicas de los equipos, tanto para probar los instrumentos construidos, como posteriormente para las intervenciones y las aplicaciones de los mismos, reajustando así permanentemente los mismos, y promoviendo la apropiación de estos instrumentos por parte de quienes se abocan diariamente a las actividades relacionadas directamente al registro de inscripción, a las verificaciones y diagnósticos familiares en territorio, y a la selección. En este intercambio se evalúan los procesos en marcha y se detectan los inconvenientes a superar. Las modificaciones se vuelcan periódicamente en instructivos y diversos formularios para el apoyo de las actividades.

Consideramos que la experiencia pudo dar cuenta de un proceso que mejora la administración de las políticas públicas, partiendo de  la perspectiva de que la capacidad del Estado incide en los resultados de las mismas, y fue el objetivo lograr una gestión de transparencia, claridad y objetividad. Y es desde esta lógica que se construyó un sistema de inclusión que legitimara el proceso de inscripción, evaluación, selección y asignación de los sujetos de las políticas en este caso de vivienda. Y que con mecanismos transparentes y jurídicamente reglamentados, permitiera dar cuenta del mismo a los destinatarios, y a otros actores e interlocutores sociales, políticos, que quisieran revisar, o monitorear estos procedimientos.

Aprendizaje institucional fue, además, el mejorar las condiciones operativas  necesarias para lograr el impacto y los objetivos deseados, revisando las prácticas sociales institucionales, a fin de legitimarlas con recursos que a veces desechamos por desconocidos o porque sentimos que nos alejan de la realidad social y subjetiva de esa familia. La experiencia que se presenta en este documento permitió importantes cambios en relación a los componentes técnicos y su cruce con los aspectos sociopolíticos. Tal aplicación tomó las opciones tecnológicas con efectos técnicos y sociales diferenciados, y el conjunto de instrumentos y procesos informáticos, y nos  permitieron constatar que con los instrumentos concebidos y creados desde equipos interdisciplinarios, con miradas integrales y transversales, se puede legitimar la ecuanimidad y la equidad.

Se trató de crear estrategias que tiendan al fortalecimiento institucional, y sean capaces de devolver a las políticas públicas, al accionar del Estado, el prestigio, la eficiencia y la calidad que perdió. 

Es en este sentido que nos encontramos ahora en un proceso de construir un sistema informático que integre las familias vulnerables, y de cuenta de la inclusión en diferentes políticas y acciones en las que están incluidas.